Quand l’État cherche des économies, les retraites sont fréquemment pointées du doigt. Enfin, pas toutes : celles allouées aux fonctionnaires font rarement l’objet d’un état des lieux détaillé.

Et pourtant, leur masse financière pèse de plus en plus lourd : selon le projet de loi de finances 2027.

Les dépenses du compte d’affectation spéciale (CAS) « Pensions »¹ culmineront à 69,8 milliards d’euros l’année prochaine, représentant près de 14 % des dépenses de l’État (511 milliards d’euros).

C’est une première : alors que Bercy prépare le terrain à une réforme du financement des retraites des fonctionnaires, le projet de budget 2027 dévoile, dans son rapport annexé sur les pensions, la part des crédits dévolue à leurs pensions, ministère par ministère.

Jusqu’ici, ce coût global était connu, mais la multiplicité des lignes budgétaires le rendait peu lisible.

Tout compte fait, le financement des pensions mobilisera en moyenne 13 % des crédits ministériels en 2027.

Retraites des fonctionnaires : 32 % des crédits de l’Éducation nationale

Dans cette course à l’échalote budgétaire, tous les ministères ne courent pas dans le même couloir : certains consacrent près d’un tiers de leurs crédits aux pensions, quand d’autres tirent un boulet plus léger.

Parmi les ministères les plus ponctionnés par leurs anciens collaborateurs, le record revient à l’Éducation nationale (32 %, soit 28,5 milliards d’euros sur 89,1), suivie de près par l’Intérieur (30 %). La Justice (21 %) occupe la troisième marche du podium.

Sous la barre des 20 % se rangent notamment l’administration générale et territoriale de l’État (17 %) et la Défense (12 %).

Si ces pourcentages ne reflètent pas directement le montant des pensions effectivement versées, l’évolution des dépenses du CAS « Pensions » sur deux décennies n’en est pas moins révélatrice.

Lors de la création (2006) du CAS « Pensions », les dépenses s’élevaient à 48,3 milliards d’euros.

Vingt et un ans plus tard, elles culmineront à près de 70 milliards, soit, en valeur nominale, une hausse d’environ 45 % !

Cet effet tremplin s’explique par deux facteurs principaux :

• l’augmentation du nombre de retraités, nourrie par le départ des générations du baby-boom, qui fait mécaniquement enfler le montant des prestations servies ;
• et la revalorisation des pensions destinée à compenser l’inflation, dont un coup de pouce de 4 % en juillet 2022, suivi de hausses de 0,8 % (2023), 5,3 % (2024), 2,2 % (2025) et 0,9 % (2026).

Pour suivre, l’État a progressivement relevé ses contributions, c’est-à-dire les cotisations patronales décaissées en complément des retenues prélevées sur le salaire des actifs (11,10 % du traitement indiciaire).

Après un bond de 4 points en 2025, elles ont encore augmenté de 4 points au 1er janvier 2026.

Le taux de contribution employeur de l’État pour les civils atteint désormais 82,28 %, c’était 49,9 % du traitement en 2006, 74,28 % en 2013 (126,07 % pour les militaires, taux inchangé depuis 2013).

Ces hausses des taux de cotisation employeur ne relevant pas des cotisations salariales, elles n’ont pas eu d’impact sur le salaire net des fonctionnaires.

C’est l’État employeur qui les a prises en charge en les noyant dans le budget de l’État.

Elles ont donc été indolores pour les fonctionnaires, mais pas pour les contribuables, qui les ont indirectement subventionnées.

Retraites des fonctionnaires : la CNRACL, prochaine facture pour les contribuables

Des contribuables qui risquent à nouveau d’être sollicités lors du sauvetage du régime de retraite des agents territoriaux et hospitaliers.

La CNRACL – Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales ², à laquelle ils sont rattachés, est déficitaire depuis 2018 et sa trajectoire comptable est jugée préoccupante.

D’après le rapport conjoint des inspections générales des affaires sociales, des finances et de l’administration (mai 2024), son déficit annuel pourrait atteindre 11 milliards d’euros d’ici 2030.

Une mission complémentaire des mêmes inspections (février 2026) évalue la dette cumulée du régime entre 60 et 110 milliards d’euros à l’horizon 2045.

Le gouvernement a d’ores et déjà présenté le relèvement des cotisations employeurs (12 points étalés de 2025 à 2028, à la charge des collectivités et des hôpitaux) comme « une première réponse », et les inspections jugent qu’il ne suffira pas à rétablir les comptes.

D’autres sources de financement devront donc être examinées, ce qui n’augure rien de bon.

Fonction publique de l’État, fonction publique territoriale, fonction publique hospitalière, quelle que soit l’administration, même épilogue…

Lorsque la part payée par l’employeur public augmente sans relèvement des retenues salariales, c’est la collectivité qui absorbe le surcoût à travers les taxes et les impôts.

¹ Le CAS isole les recettes destinées au financement des retraites des agents publics et les dépenses correspondantes. Il agrège notamment les pensions des fonctionnaires civils de l’État, des militaires et certaines prestations associées. Mais pas celles des agents territoriaux et hospitaliers affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).

² La CNRACL affiche un déficit structurel croissant : après environ 3 milliards d’euros en 2024, son déficit 2025 est estimé à 2,3 milliards d’euros, sur fond de dégradation du ratio entre cotisants et retraités.

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