1. L’autofinancement net HLM : une vérité de caisse imposée par la loi
Les organismes de logement social — offices publics de l’habitat (OPH), entreprises sociales pour l’habitat (ESH), sociétés d’économie mixte (SEM), associations et fondations agréées — exercent une mission de service public déléguée par l’État. Structurellement très endettés, avec un endettement total du secteur d’environ 205 milliards d’euros toutes sources confondues, dont près de 158 milliards auprès de la seule Caisse des Dépôts et Consignations. (1)
Or, les textes juridiques qui encadrent ces organismes imposent une mesure de performance d’une rigueur absolue : l’autofinancement net ( AFN).
Cet agrégat est défini comme un solde exclusivement composé de flux de trésorerie réels – encaissements et décaissements effectifs – à l’exclusion de toute charge ou produit calculé. Ni amortissements comptables, ni provisions, ni reprises : seule la réalité des flux de caisse est retenue.
L’AFN se calcule ainsi :
Ce dernier poste mérite une attention particulière. Le remboursement du capital n’est pas, au sens comptable strict, une charge : c’est un décaissement qui réduit le passif. Mais le CCH l’intègre délibérément dans l’AFN car il représente un engagement financier incontournable que l’organisme doit être en mesure d’honorer par ses seules recettes courantes.
C’est une vision de gestionnaire responsable : les loyers doivent couvrir non seulement le fonctionnement, mais aussi l’intégralité du service de la dette.
Ce modèle repose sur un cycle vertueux et fini : on emprunte, on construit, on rembourse l’annuité grâce aux loyers, et à l’extinction de l’emprunt, l’immeuble libère du cash net pour financer de nouvelles opérations. C’est la logique du « bon père de famille » appliquée à la gestion d’un patrimoine public.
2. Des seuils d’alerte codifiés et des sanctions immédiates
Le CCH ne se contente pas de définir l’AFN : il en fait un instrument de discipline financière contraignant, dont le non-respect déclenche une procédure réglementaire stricte. La chaîne normative repose sur trois niveaux : l’article R.423-1-4 du CCH (issu du décret n° 2014-1151 du 7 octobre 2014) définit l’AFN ; les articles R.423-9 (OPH) et R.423-70 (sociétés HLM) imposent l’obligation de calcul annuel et renvoient à un arrêté ministériel pour la fixation des seuils ; enfin, l’arrêté du 10 décembre 2014 fixe ces seuils — 0 % pour un exercice donné, 3 % en moyenne glissante sur trois ans — et reste applicable en l’absence de toute modification ultérieure. L’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols), créée par la loi ALUR (loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, article 102) et opérationnelle depuis le 1er janvier 2015, codifiée aux articles L.342-1 et suivants du CCH, surveille en permanence deux ratios fondamentaux :
Lorsque ces seuils sont franchis, la procédure de contrôle et de suites prévue aux articles L.342-9 et suivants du CCH s’enclenche. La notification aux dirigeants est obligatoire, le conseil d’administration doit délibérer, et si la situation persiste, l’organisme entre en protocole de redressement auprès de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS, articles L.452-1 et suivants). Les mesures correctives imposées sont sans ambiguïté :
- Arrêt des nouveaux investissements : interdiction de lancer de nouveaux programmes tant que l’autofinancement des programmes existants n’est pas assaini.
- Cession forcée de patrimoine (L.443-7) : vente d’une partie des logements pour restaurer la capacité de remboursement.
- Sanctions disciplinaires (L.342-14 CCH, sur proposition de l’Ancols) : en cas de manquements graves et persistants, le ministre peut prononcer des sanctions à l’encontre des dirigeants ou de l’organisme lui-même, pouvant aller jusqu’à la dissolution.
Un conseil d’administration qui ne vote pas de mesures correctives face à un AFN dégradé
engage directement la responsabilité personnelle de ses administrateurs. Il n’existe aucun
équivalent de cette obligation pour les parlementaires qui votent chaque année un budget
en déficit structurel.
3. L’État : une cavalerie financière institutionnalisée
Lors de chaque débat budgétaire, dans chaque discours ministériel, un seul chiffre est mis en avant : la charge annuelle des intérêts, soit environ 52 à 55 milliards d’euros en 2025 selon les estimations (charge nette ou brute selon le traitement des swaps). Ce chiffre est présenté comme le « coût de la dette ». Il est exact. Mais il est radicalement incomplet.
Car la France ne rembourse pas le capital de sa dette : elle le refinance perpétuellement. Chaque année, les emprunts arrivant à échéance font l’objet de nouveaux emprunts destinés à les couvrir — c’est ce que les spécialistes appellent le « roulement de la dette ». En 2024, les besoins de financement de l’État s’élevaient à 322 milliards d’euros en exécution (155 milliards d’amortissement de capital et 167 milliards de déficit à financer ; source : AFT, tableau de financement actualisé, octobre 2024). Ce chiffre n’apparaît dans aucune communication officielle destinée aux citoyens.
C’est la définition même d’une cavalerie financière : le système ne tient que tant que les marchés acceptent de refinancer, et que les taux restent supportables.
On objectera que l’État, contrairement à un ménage ou à un bailleur social, a une durée de vie théoriquement infinie, ce qui justifierait de ne jamais rembourser le capital. Cet argument, aussi commode soit-il, dissimule trois risques majeurs que le débat public ignore systématiquement.
Le piège du désendettement fictif
En ne remboursant jamais le capital, l’État se condamne à un déficit chronique et renonce à libérer des marges de manœuvre pour les générations futures.
Raisonner en annuités, comme le fait le secteur HLM, obligerait à dégager un excédent primaire important et forcerait à choisir entre réduction du périmètre de l’État et gains d’efficacité. En ne comptabilisant que les intérêts, on se contente de « stabiliser le ratio dette/PIB » — une gestion à vue qui parie sur une croissance éternelle. Un organisme HLM qui rembourse son emprunt dispose, une fois celui-ci éteint, d’un patrimoine net générateur de cash ; l’État, lui, ne libère jamais rien.
Le risque de liquidité — le « mur de la dette »
Le roulement de la dette repose sur une confiance aveugle dans la fluidité des marchés. Si, pour une raison politique ou économique, les investisseurs boudaient une adjudication française, l’État se trouverait en défaut de paiement technique — non par insolvabilité à long terme, mais par manque de cash immédiat. C’est précisément ce qui a failli emporter plusieurs pays de la zone euro en 2011-2012, lorsque l’accès aux marchés s’est brusquement fermé pour des États dont la signature n’était pourtant pas fondamentalement compromise.
La communication publique focalisée sur la seule charge d’intérêts masque intégralement ce risque de liquidité.
Le risque de taux — l’effet de levier inversé
Refinancer perpétuellement signifie remplacer une vieille dette contractée à 0 % ou 1 % par une nouvelle dette aux taux du jour — actuellement autour de 3 % pour la France à dix ans. Même à stock de dette constant, la charge budgétaire explose progressivement au fil des renouvellements, sans que l’annuité, jamais communiquée, ne vienne alerter l’opinion. L’annuité nous rappellerait brutalement cette réalité, alors que la charge d’intérêt met plusieurs années à « infuser » dans le budget.
Au-delà de ces trois risques, il convient de rappeler que même le FMI et la Commission européenne considèrent qu’un ratio dette/PIB doit s’inscrire sur une trajectoire soutenable à horizon déterminé : la France ne satisfait pas ce critère depuis plus de vingt ans, ce qui relativise sérieusement l’argument de l’immortalité étatique.
4. Le tableau comparatif : deux poids, deux mesures
Ce tableau résume le paradoxe au cœur de notre sujet : l’État connaît parfaitement la puissance de l’annuité comme indicateur de discipline financière, puisqu’il l’impose par la loi à ses satellites. Il choisit délibérément de ne pas s’y soumettre lui-même.
5. Le paradoxe : l’État exige des autres ce qu’il se refuse
C’est l’État lui-même qui a rédigé le CCH. C’est lui qui a créé l’Ancols. C’est lui qui a fixé les seuils d’alerte, défini les ratios de couverture, prévu les sanctions pour les conseils d’administration défaillants. Il sait donc parfaitement ce que signifie gérer une dette en n’en payant que les intérêts : il l’interdit aux organismes qu’il contrôle, tout en s’y adonnant sans contrainte.
Le mécanisme de garantie révèle toute l’ironie de la situation : la quasi-totalité des emprunts HLM sont garantis par les collectivités locales ou par la CGLLS. Si un organisme ne peut plus payer son annuité (AFN < 0), c’est la garantie qui est appelée, c’est-à-dire in fine le contribuable.
L’État a donc un intérêt budgétaire direct à imposer la rigueur de l’AFN à ses satellites – pour ne pas avoir à les renflouer. Mais il conserve pour lui-même une « gestion de casino » basée sur le refinancement perpétuel, sans que personne ne soit habilité à déclencher une procédure de redressement à son encontre.
Si l’on appliquait à l’État les règles qu’il impose au logement social, le constat serait sans appel : avec un AFN/recettes fiscales structurellement négatif, et un ratio de couverture de l’annuité très largement inférieur à 1, l’État français serait aujourd’hui en procédure de redressement d’urgence, contraint de cesser tout nouvel investissement et de céder des actifs pour restaurer sa capacité de remboursement.
La schizophrénie comptable a une conséquence directe sur l’investissement public : parce qu’il doit mobiliser une part croissante de ses revenus pour la charge de la dette et le roulement du capital, l’État « sous-entretient » son actif. Les hôpitaux, les réseaux ferrés, la justice, l’éducation paient le prix de l’impensé de l’annuité.
6. Vers un « AFN de l’État » ? La question du courage démocratique
Si l’on imposait à l’État de publier son autofinancement net comme le fait un bailleur social, le choc de transparence forcerait un débat jusqu’alors évité : « Est-ce que cette dépense génère assez de valeur pour couvrir son annuité future ? »
Une réponse concrète serait d’inscrire dans le rapport annuel de la Cour des comptes un indicateur équivalent à l’AFN, calculé sur la base des recettes fiscales nettes et du service complet de la dette (intérêts + amortissements), publié selon la même méthode et avec les mêmes seuils d’alerte que ceux du CCH.
L’inscription d’une « règle d’or » obligeant au remboursement d’une fraction du capital chaque année constituerait une réponse structurelle plus ambitieuse, malgré le choc budgétaire qu’elle provoquerait à court terme.
Des exemples étrangers montrent que c’est possible :
- la Suède applique depuis les années 2000 une règle d’excédent budgétaire sur le cycle,
- l’Allemagne a inscrit son Schuldenbremse dans la Constitution,
- plusieurs États fédéraux américains sont soumis à des golden rules constitutionnelles interdisant les déficits opérationnels.
Ce ne sont pas des fantaisies intellectuelles : ce sont des choix politiques assumés.
L’argument de la durée de vie infinie de l’État n’est pas une vérité économique : c’est un privilège politique auto-accordé pour différer l’arbitrage. Un privilège que ne possèdent ni les ménages, ni les entreprises, ni les organismes de logement social – et que les générations futures paieront à la place de ceux qui en ont bénéficié.
Le refus d’utiliser l’annuité comme indicateur n’est donc pas technique. Il est tactique : c’est le maintien d’un flou artistique qui permet de ne jamais choisir.
Les citoyens français méritent d’être informés avec la même rigueur que celle appliquée à un office HLM de province.
Philippe Supplisson
Sources :
(1) Panorama du logement social 2025 ; à fin 2023, les encours garantis par la CGLLS s’élevaient à 4,1 Md€, soit 2 % de l’endettement total du secteur et 2,6 % des seuls prêts CDC
Références législatives et réglementaires
- CCH : articles R.423-1-4 (définition de l’AFN HLM), R.423-9 (OPH), R.423-70 (SA HLM), L.342-1 et suivants (Ancols), L.342-9 et L.342-14 (suites du contrôle et sanctions), L.443-7, L.452-1 et suivants, R.452-17-3.
- Décret n° 2014-1151 du 7 octobre 2014 relatif à diverses dispositions financières et comptables applicables aux organismes HLM.
- Arrêté du 10 décembre 2014 fixant le mode de calcul du ratio et les taux appliqués aux dispositifs prévus aux articles R.423-9 et R.423-70 du CCH (0 % par exercice ; 3 % en moyenne glissante sur trois ans).
- Règlement ANC n° 2015-04 du 4 juin 2015 relatif aux comptes annuels des organismes de logement social.
- Loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014, article 102 (création de l’Ancols).
- Décret n° 2014-1596 du 23 décembre 2014 (organisation et fonctionnement de l’Ancols).
Une réponse
Encore une gabegie publique ! une de plus ! Et ces milliards €. rentrent ils dans la comptabilisation de nos 3500milliards €. de dettes publiques ? Et pendant ce temps là les petits bailleurs privés qui construisent, rénovent en maîtrisant leurs budgets eux, louent des logements pour compléter leur revenu ou leur retraite sont découragés dans tous les coins de persévérer, comme avec les DPE (diagnostics de performance énergétique) de mauvaise classe.
Je me permets une remarque. Tout le monde dit l’état, l’état, l’état… Je l’ai peut être dit aussi dans le passé. Mais je ne le dis plus. C’est comme quand qu’on dit il s’agit d’un problème systémique en parlant de ceci ou de cela. Ca c’est facile pour noyer le poisson.
Je ne connais pas d’état, ou de système qui rédige et signe avec ses petites mains bien propres et manucurées au bas des lois, décrets ou règlements qui nous administrent. Ces sont des hommes nommément qui signent et qui prennent les décisions ; pas l’état, pas le système.
C’est facile de dire l’état, l’état, l’état (en sautant sur sa chaise comme un cabri disait Ch. de Gaulle pour l’Europe), ou le système, le système, le système… Ou encore dans la même veine le manque de moyens, le manque de moyens, le manque de moyens.
Ce sont des responsables en chair et en os !